La Policía y la Seguridad de los Barrios
En la mitad de los años 70s el Estado de Nueva Jersey anunció un programa de “Barrios seguros y limpios”, que diseñó para mejorar la calidad de vida de la comunidad en veintiocho ciudades. Como parte de ese programa, el estado proporcionó dinero para ayudar a esas ciudades a sacar a la policía de sus automóviles y asignarlos a patrullar en rondines a pie. El gobernador y otros funcionarios estatales estaban entusiasmados con usar el patrullaje a pie, como una manera de disminuir el crimen, pero muchos jefes de policía estaban escépticos. El patrullaje a pie desde su punto de vista había sido desacreditado desde hacía tiempo. Reducía la movilidad de la policía que así tenía más dificultad en responder a las llamadas del ciudadano para el servicio y debilitaba el control de los cuarteles de mando sobre los patrulleros a pie.
Muchos elementos policíacos también detestaban el patrullaje a pie, pero por razones diferentes: era trabajo duro; los mantiene afuera en el frío, en las noches lluviosas y reducía sus oportunidades de hacer un “arresto importante”.
En algunos departamentos, se asignaba el patrullar a pie como forma de castigo y los expertos académicos en asuntos de policía, dudaron que el patrullaje a pie tuviera cualquier impacto en las tasas de crimen; era, en la opinión de la mayoría, algo mas que una concesión a la opinión pública. Pero como el gobierno del estado estaba pagando por el programa, las autoridades locales estaban deseosas llevarlo a cabo.
Cinco años después de que el programa empezó, la Police Foundation , en Washington, D. C., publicó una evaluación del proyecto de patrullaje a pie. Basado en el análisis del experimento cuidadosamente controlado, llevado a cabo principalmente en la ciudad de Newark, la fundación concluyó, con la sorpresa de apenas cualquiera, que el patrullaje a pie no había reducido las tasas del crimen. Pero los residentes de los barrios en donde se patrullaba a pie parecían sentirse más seguros que las personas en otras áreas, tendían a creer que el crimen había estado reduciéndose y parecían tomar menos pasos para protegerse del crimen (por ejemplo quedándose en casa con las puertas cerradas con llave). Es más, los ciudadanos en las áreas de patrullaje a pie tenían una opinión más favorable de la policía, que aquellos que vivían en otros sitios y los policías que trabajaban en rondines a pie tenían una moral más alta, una satisfacción del trabajo mayor y una actitud más favorable hacia los ciudadanos en sus barrios que aquellos asignados para patrullar usando automóviles.
Estos resultados pueden tomarse como evidencia que los escépticos tenían razón, el patrullaje a pie no tiene efecto sobre el crimen; engaña a los ciudadanos al meramente hacerles creer que están más seguros. Pero desde nuestro punto de vista, y también de los autores del estudio de la Police Foundation (del cual Kelling era parte), los ciudadanos de Newark no se engañaron en absoluto. Ellos entendieron lo que los policías a pie estaban haciendo algo diferente de aquello que realizaban los policías en vehículos y que teniendo policías patrullando en rondines a pie de hecho hacían sus barrios más seguros.
¿Pero cómo un barrio puede ser más “seguro” cuándo las tasas del crimen no ha bajado, de hecho, pueden haber subido? Encontrar la respuesta requiere primero, que nosotros entendemos aquello que más a menudo asusta a las personas en los lugares públicos. Muchos ciudadanos, por supuesto, son asustados principalmente por el crimen, sobre todo aquel que involucra un ataque súbito y violento por un extraño. Este riesgo es muy real, en Newark como en muchas ciudades grandes. Pero nosotros tendemos a pasar por alto otra fuente de miedo, aquel, a ser molestado por personas de conducta desordenada. No las personas violentas, ni necesariamente delincuentes, pero personas sin reputación, hostiles o imprevisibles: pordioseros, borrachos, adictos, adolescentes camorristas, prostitutas, merodeadores, personas mentalmente perturbados.
Lo qué los policías a pie hicieron, fue elevar en la magnitud que pudieron, el nivel de orden público en estos barrios. Aunque los barrios eran predominantemente negros y los patrulleros a pie eran principalmente blancos, esta función de “mantenimiento de orden” de la policía se realizó a satisfacción general de ambos grupos.
Uno de nosotros (Kelling) utilizó muchas horas caminando con los patrulleros a pie de Newark, para determinar lo que ellos definieron por “orden” y lo que hicieron para mantenerlo. Un típico rondín de patrullaje, consistía en una área con mucho movimiento, pero ruinosa en el centro de Newark, con muchos edificios abandonados, tiendas marginales (algunas de las cuales de forma prominente mostraban cuchillos y navajas afiladas en sus ventanas), un almacén departamental grande y lo más importante, una estación de trenes y algunas paradas centrales de autobuses. Aunque el área era de nivel bajo, sus calles estaban llenas con gente, pues se trataba de un centro de transporte de primer nivel. El buen orden de esta área no sólo es importante para aquellos que viven y trabajan allí, sino también para muchos otros, quienes se tienen que mover a través de éste, en su viaje a casa, a los supermercados o al trabajo.
Las personas en la calle eran principalmente de raza negra; el policía que vigilaba la calle generalmente blanco. Las personas consistían de “regulares” y “extraños.” Regulares incluye “gente decente” y algunos borrachos y marginados que siempre estaban allí, pero que “sabían su lugar.” Los extraños eran, bueno extraños, y miraban con sospecha, a veces con aprehensión. El policía -llamémoslo Kelly- sabía quiénes eran los regulares y ellos lo conocían. Como él miraba su trabajo, consistía en mantenerse alerta con los extraños y hacer que los regulares sin reputación observaran algunas reglas informales pero ampliamente aceptadas. Los borrachos y adictos podían estar en cuclillas, pero no podían acostarse. Las personas podían beber en las calles laterales, pero no a la intersección principal. Las botellas tenían que estar en bolsas del papel. Hablar, molestar o pedir limosna a personas que esperan en la parada, estaba estrictamente prohibido. Si una disputa surgía entre un comerciante y un cliente, se asumía que el comerciante estaba en lo correcto, sobre todo si el cliente era un extraño. Si un extraño se encontraba vagabundeando, Kelly le preguntaba sus medios de vida; si aquel contestaba con una respuesta poco satisfactoria, le conminaba entonces a seguir su camino. Se arrestaba personas que rompían las reglas informales, sobre todo aquellos que molestaban a las personas que esperaban en las paradas, bajo el cargo de vagabundeo. Se conminaba a los adolescentes ruidosos que se comportaran adecuadamente.
Estas reglas fueron definidas y llevadas a efecto con la colaboración de los “regulares” de la calle. Otro barrio podría tener reglas diferentes, pero éstas, todos entendían, era las reglas para ese barrio. Si alguien los violaba, los regulares no sólo se dirigían a Kelly por ayuda sino también se burlaban del trasgresor. Algunas veces lo que Kelly hacía podría describirse como “mantener la ley”, pero a menudo involucraba la toma de medidas informales o extra jurídicas para ayudar proteger lo que la gente del barrio había decidido era un nivel apropiado de orden público. Algunas de las cosas que hacía no resistirían una demanda legal probablemente.
Un escéptico determinado puede reconocer que un policía a pie experimentado, puede mantener el orden pero todavía llegar a insistir que esta clase de orden tiene poco que ver con las fuentes reales del miedo de la comunidad, es decir, con el crimen violento. A un cierto grado esto es verdad. Pero deben tenerse presente dos cosas. Primero, los observadores de fuera, no deben asumir que saben cuánta de la ansiedad ahora endémica en muchos de los barrios de ciudades grandes son miedo de crimen “real” y cuánto de una percepción que la calle esta desordenada y es una fuente de encuentros desagradables y aprensivos. Las personas de Newark, a juzgar por su conducta y sus comentarios a los entrevistadores, aparentemente asignan un valor alto al orden público y se sienten aliviados y tranquilos cuando la policía les ayuda a mantener ese orden.
Segundo, al nivel de la comunidad, desorden y criminalidad están inescrutablemente unidos en una secuencia de desarrollo. Los psicólogos sociales y la policía tienden a estar de acuerdo, que si una ventana en un edificio está rota y es dejada sin reparar, el resto de las ventanas aparecerán de pronto rotas. Esto es cierto tanto en los barrios de clase alta como aquellos de baja condición. La rotura de ventanas no surge en una gran escala porque en un sitio vivan personas que odian a las ventanas, mientras que en otros, gente que las ama; más bien, una ventana rota es un signo que a nadie le importa y por consiguiente romper más ventanas no cuesta nada y es siempre divertido.
Philip Zimbardo es un psicólogo de Stanford, reportó en 1969 algunos experimentos que prueban la teoría de la ventana rota. Al colocar un automóvil sin placas estacionado con el cofre abierto en una calle del Bronx y un automóvil similar en una calle de Palo Alto, California. El automóvil en el Bronx fue atacado por “vándalos” a los diez minutos de su “abandono.” El primero en llegar fueron una familia -padre, madre, y el hijo joven- quiénes quitaron el radiador y la batería. A las veinticuatro horas, virtualmente todo lo de valor había sido removido. Entonces la destrucción aleatoria empezó, las ventanas fueron apedreadas, las auto partes fueron dañadas, la tapicería fue rasgada. Los niños empezaron a usar el automóvil como un patio de recreo. La mayoría de los “vándalos” adultos estaba bien, aparentemente blancos con corte de pelo reciente. El automóvil en Palo Alto estuvo estacionado intacto para más de una semana. Entonces Zimbardo quebró una ventana con un martillo; pronto, los transeúntes se le unieron en la destrucción. En unas pocas horas el automóvil había sido destruido absolutamente. De nuevo, los “vándalos” parecían ser blancos respetables principalmente.
La propiedad sin atención se vuelve un juego limpio para las personas, ya sea para diversión o pillaje e incluso las personas que ordinariamente no soñarían con hacer tales cosas y quiénes probablemente se consideran obedientes de la ley. Debido al tipo de vida de comunidad en el Bronx -anonimato, frecuencia con que automóviles son ahí abandonados y sus partes robadas o rotas, la experiencia conocida de “nadie se preocupa”- el vandalismo empieza más rápidamente que en Palo Alto, en donde se tiende a creer que las posesiones privadas son respetadas y cuidadas y tal conducta vandálica tiene un costo elevado. Pero el vandalismo puede ocurrir en cualquier parte una vez las barreras comunales -el sentido de mutua consideración y las obligaciones de civilidad- son disminuidas por acciones que parecen señalar que “a nadie le importa”.
Nosotros sugerimos que la conducta de “sin atención” también lleva a la ruptura del control de la comunidad. Un barrio estable de familias que cuida sus casas, se preocupa por la seguridad de los niños y confiadamente aleja a los intrusos no deseados puede cambiar, en unos años o incluso unos meses, en una selva inhóspita y aterradora. Un pedazo de propiedad es abandonado, las cizañas crecen, una ventana es rota. Los adultos detienen el regaño los niños bravucones; el animo de los niños, se torna más rudo. Las familias se van, los adultos sin lazos sociales se instalan. Los adolescentes se reúnen frente a la tienda de la esquina. El comerciante les pide que se marchen, ellos se niegan a hacerlo; las peleas ocurren; la basura aumenta; las personas empiezan a beber delante de la tienda; con el tiempo un borracho esta tendido en la acera y se le permite dormir ahí y finalmente los peatones son aproximados por pordioseros.
A estas alturas no es inevitable que el crimen mas serio florezca o que los ataques violentos a transeúntes ocurran. Pero muchos residentes pensarán que el crimen, especialmente el de tipo violento, está en aumento y por consiguiente modificarán su conducta de acuerdo con esta percepción. Harán uso de la calle lo menos posible y cuando transiten por las calles miraran con desconfianza a las demás personas, observando a todos lados con aprensión, los labios cerrados y dando pasos lo mas rápidamente posible. “No se involucre” será la actitud de muchos y esta atomización creciente le importará poco a algunos residentes, porque el barrio no es para ellos su “hogar” sino “el lugar dónde viven” Sus intereses están en otra parte; ellos son cosmopolitas. Pero importará grandemente a otras personas, cuyas vidas tienen significado y satisfacción en base a las ataduras locales, en lugar de la supuesta pertenencia universal; para ellos, el barrio no existe salvo por unos amigos fiables con quienes acuerdan a veces reunirse.
Este tipo de área es vulnerable a la invasión delictiva. Aunque no es inevitable, es mas probable que aquí -que en lugares dónde las personas tienen la confianza de controlar la conducta pública por medios informales- las drogas cambien de manos, las prostitutas se ofrezcan y los automóviles sean robados. Los ebrios serán robados por jovenzuelos que lo hacen como una broma y los clientes de las prostitutas lo serán por hombres que lo hacen intencional y quizá violentamente. Ese tipo de asaltos acabaran ocurriendo.
Entre aquéllas personas que encuentran difícil el mudarse de este tipo de área están los ancianos. Encuestas de los distintos tipos de ciudadanos, sugiere que el anciano tiene mas probabilidades de ser víctima de crimen que personas más jóvenes y algunos han inferido de esto que el miedo bien cimentado del crimen, expresado por el adulto mayor es una exageración, quizá no se debería diseñar programas especiales para proteger a las personas más grandes; solo se debería intentar hablarles para que expresaran sus miedos equivocados. Este argumento no da en el blanco pues la perspectiva de enfrentarse con un adolescente escandaloso o un pordiosero ebrio puede ser tan amedrentadora para las personas indefensas como la perspectiva de encontrar a un ladrón real; de hecho, para una persona indefensa, los dos tipos de confrontación son a menudo indistinguibles. Más aun, la baja proporción en que el anciano es víctima es una muestra de los pasos que ya han tomado, principalmente quedándose atrás de las puertas cerradas con llave, para minimizar los riesgos que enfrentan. Se atacan más frecuentemente hombres jóvenes que mujeres de edad, no porque son blancos más fáciles o más lucrativos sino porque están más tiempo en las calles.
No solo los ancianos han hecho una conexión entre el desorden urbano y el miedo. Susan Estrich, de la Escuela de derecho de Harvard, ha reunido varios estudios recientemente acerca de las fuentes de miedo público. Uno, hecho en Portland, Oregón, indicó que tres de cuatro adultos entrevistados suele cruzar al otro lado de una calle, cuando ven una pandilla de adolescentes; otro estudio, en Baltimore, descubrió que casi la mitad incluso cruzaría la calle para evitar a un solo joven extraño. Cuando un entrevistador les preguntó a las personas en un multifamiliar dónde se encontraba el área más peligrosa, señalaron el lugar en donde las personas jóvenes se reúnen a beber y escuchar música, a pesar del hecho que ni un solo crimen había ocurrido allí. En Boston en los multifamiliares públicos, el temor más grande se expresó por personas que viven en los edificios, dónde el desorden e incivilidad, no el crimen, eran el más grande. Conociendo lo anterior se entiende el significado de actividades aparentemente inocuas como el grafitti en el metro. Como Nathan Glazer ha escrito, la proliferación de grafitti, incluso cuando este no es obsceno, confronta al pasajero del metro con el conocimiento ineludible, que el ambiente en que debe permanecer durante una hora o más en un día, esta sin control y es ingobernable y que la mente sugiere que cualquiera puede usarlo para hacer daño o agresión.
En respuesta al miedo la gente se evita uno al otro, debilitando los controles. A veces llaman a la policía. Las patrullas llegan, un arresto ocasional ocurre, pero el crimen continúa y el desorden no disminuye. Los ciudadanos se quejan al jefe policíaco, pero éste explica que su departamento esta bajo de personal y que los tribunales no castigan a pequeños ofensores o aquellos que delinque por primera vez. Para los residentes, la policía que llega en automóviles es ineficaz o no le importa. Para la policía, los residentes son animales que se merecen unos a otros. Los ciudadanos pueden llegar a detener las llamadas a la policía, porque “no hacen nada”
El proceso que llamamos de decadencia urbana ha ocurrido durante siglos en cada ciudad. Pero lo que está pasando hoy es diferente en por lo menos dos aspectos importantes. Primero, en el período de antes, digamos, de la Segunda Guerra Mundial, los moradores de la ciudad, debido a los costos en metálico, las dificultades de transporte, relaciones familiares y religiosas, raramente podían moverse lejos de la problemática de los barrios. Cuando este tipo de movimientos ocurrieron, estos tendieron a estar a lo largo de las rutas del transporte público. Por ahora la movilidad se ha puesto excepcionalmente fácil para todos, menos para los más pobres o aquellos que están limitados por el prejuicio racial. Las olas de crimen más tempranas tenían un tipo de mecanismo auto corrector incorporado: la determinación de un barrio o comunidad para afirmar su control sobre un espacio determinado. Las áreas en Chicago, Nueva York, y Boston experimentarían crimen y guerras de pandillas y entonces la normalidad regresaría, con las familias, para quien ninguna residencia alternativa era posible mas que reclamar su autoridad sobre las calles.
Segundo, la policía en este período temprano ayudo en ese recontrol de autoridad actuando, a veces violentamente, en nombre de la comunidad. Los jóvenes pendencieros eran lastimados, se arrestaron a las personas “bajo sospecha” o por vagabundeo y prostitutas y ladrones de poca monta fueron expulsados. “Derechos” eran algo disfrutado solo por la gente decente y quizás también por el delincuente profesional serio, que evita la violencia y podía permitirse el lujo de un abogado.
Este modelo de vigilancia no era una aberración o el resultado de exceso ocasional. Desde los días más tempranos de la nación, la función de la policía se asumió principalmente como la de un vigilante nocturno: para mantener el orden contra las amenazas principales, el fuego, los animales salvajes y la conducta desordenada. Resolver crímenes no se vio como una responsabilidad policíaca sino como algo privado. En el número de marzo de 1969, de Atlantic, uno de nosotros (Wilson) escribió un recuento breve de cómo el papel de la policía había cambiado lentamente de mantener el orden a combatientes contra el crimen. El cambio empezó con la creación de los detectives privados (a menudo ex-delincuentes), quienes trabajaban sobre la base de una tarifa para aquellos individuos que habían sufrido pérdidas. Con el tiempo, los detectives estaban absortos en las agencias municipales y simultáneamente se les pagaba un sueldo regular, la responsabilidad de perseguir a los delincuentes cambio del ciudadano afectado a los fiscales profesionales. Este proceso no estaba completo en la mayoría de los lugares hasta el siglo XX.
Motines en la comunidad de Watts en Los Ángeles, California,
Blvd. Avalon 1965
En los 60s, cuando los motines urbanos eran un problema mayor, los científicos sociales empezaron cuidadosamente a explorar la función del mantenimiento del orden de la policía y para sugerir maneras de mejorarlo, no para hacer las calles más seguras (su función original) sino para reducir la incidencia de violencia de masas. El mantenimiento del orden se volvió, a un cierto grado, un sinónimo de “relaciones con la comunidad”. Pero, como la ola del crimen que empezó en los inicios de los años 60, continuaba sin disminución a lo largo de la década y ya dentro de los años 70, la atención cambió al papel de la policía como combatiente del crimen. Los estudios del comportamiento policíaco cesaron y pasaron a ser justificantes de la función del mantenimiento del orden y se convirtieron, en cambio, en esfuerzos por proponer y probar maneras como la policía podría resolver más crímenes, hacer más arrestos y recoger mejor evidencia. Si estas cosas podían hacerse, asumieron los científicos sociales, los ciudadanos estarían menos temerosos.
Un gran hecho era llevado a efecto durante esta transición, en tanto que ambos, jefes policíacos y expertos de fuera, enfatizaban la función de combate al crimen en sus planes, en la asignación de recursos y en el despliegue del personal. La policía se pudo haber convertido como resultado en un buen combatiente del crimen. Y sin duda permanecían conscientes de su responsabilidad por el orden. Pero el eslabón entre el mantenimiento del orden y la prevención del crimen, tan obvio a las generaciones más tempranas, se olvidó.
Ese eslabón es similar al proceso que una ventana rota se vuelve muchas. El ciudadano que teme al borracho de olor nauseabundo, al adolescente grosero o al mendigo impertinente, no está expresando su hastío meramente por la conducta impropia; también están dando la voz a un pedazo de sabiduría popular que pasa a ser una generalización correcta a saber: el crimen callejero serio florece en áreas en que la conducta desordenada esta sin control. El pordiosero desenfrenado es, en efecto, la primera ventana rota. Los asaltantes a transeúntes y ladrones, tanto ocasionales como profesionales, creen que reducen sus oportunidades de ser atrapados o incluso identificados, si operan en calles dónde las víctimas potenciales, ya están intimidadas por las condiciones prevalecientes. Si el barrio no puede mantener alejado a un pordiosero impertinente que molesta transeúntes, el ladrón razonara, que incluso es menos probable que se llame a la policía para identificar a un ladrón potencial o interferir si el asalto ya esta ocurriendo.
Edificio de vivienda multifamiliar donde aparece claramente el proceso de abandono
que concurre en una generalizada acción de vandalismo sobre el mismo
Algunos administradores policíacos conceden que este proceso ocurre, pero argumentan que oficiales en vehículos pueden tratar efectivamente esto, tanto como los oficiales a pie. No estamos tan seguros. En teoría, el primero puede comunicarse con los ciudadanos tanto como el último. Pero la realidad de encuentros del policía con el ciudadano es poderosamente alterada por el automóvil. Un funcionario a pie no puede separarse de las personas en las calles; si alguien se le aproxima, sólo su uniforme y su personalidad pueden ayudarle a manejar cualquier cosa que este a punto de pasar. Y nunca puede estar seguro lo que eso pueda ser: una solicitud de información sobre direcciones, una súplica de ayuda, una enfadada denuncia, un comentario impertinente, una charla demente o un gesto amenazante.
En un automóvil, el oficial de policía es más probable que tratará con los transeúntes al bajar la ventana y mirarles. La puerta y la ventana excluyen la proximidad de los ciudadanos; estas son una barrera, algunos policías se aprovechan de esta barrera, quizás inconscientemente, actuando diferente en el automóvil de lo que lo harían a pie. Hemos visto esto en innumerables ocasiones. El vehículo policial se detiene en una esquina en donde algunos adolescentes se reúnen. El vidrio de la ventana baja. El oficial mira detenidamente a los jóvenes. Ellos le miran fijamente. El policía dice a uno, “Ven acá” este camina contoneándose, reafirmando ante sus amigos, en su estilo casual, la idea que no se intimida ante la autoridad. “¿Cuál es tu nombre?” pregunta el policía “Chuck”. “¿Chuck que?” “Chuck Jones.” “¿Que estas haciendo, Chuck?” “Nada” “¿Tienes asignado un funcionario de libertad provisional?” “Nel”* “¿Estás seguro?” “Simón” “No te metas en líos, Chuckie”. Entretanto, los otros muchachos se ríen e intercambian comentarios entre ellos, probablemente a expensas del policía. El policía les mira más duramente. No puede estar seguro de lo que se está diciendo, ni puede unirse en la platica, desplegando su propia habilidad a la burla callejera, demostrar que no le pueden "alburear". En este proceso, el policía no ha aprendido casi nada y los muchachos han decidido que él es una fuerza extraña que puede ser desatendida con toda seguridad, e incluso mofarse de ella.
Nuestra experiencia es que a la mayoría de los ciudadanos le gusta hablar con la policía. Tales intercambios les dan un sentido de importancia, proporcionan la base para la chismografía y permiten explicar a las autoridades lo que está preocupándoles (con que ganan un modesto, pero significativo sentido, de haber hecho “algo” acerca del problema). Usted a pie se acerca más fácilmente a una persona y habla más rápidamente con él, que lo que hace una persona en un automóvil. Más aún, puede retener algún anonimato más fácilmente si lleva al policía a un lado para una charla privada. Suponga que usted quiere pasar un dato sobre quién está robando bolsas o quién ofreció venderle una tele robada. En la ciudad, el culpable, con toda probabilidad, vive cerca. Caminar hacia un automóvil marcado de patrulla y apoyarse en la ventana son llevar un signo visible que usted es un “Soplón”
El papel esencial de la policía al mantener el orden es reforzar los mecanismos de control informales de la propia comunidad. La policía no puede, sin utilizar recursos extraordinarios, proporcionar un sustituto a ese control informal. Por otro lado, para reforzar esas fuerzas naturales, la policía debe acomodarles y en eso esta cimentado el problema.
¿Debe la actividad policíaca en la calle ser delineada, de manera importante, por las normas del barrio en lugar de las normas positivas del estado? Durante las últimas dos décadas, el cambio de policía de mantenimiento del orden a poner en vigor la ley, ha traído como consecuencia, que cada vez más se encuentre bajo la influencia de restricciones legales, provocadas por las quejas de los medios de comunicación y puestas en vigor por las decisiones judiciales y las órdenes administrativas. Como consecuencia, las funciones de mantenimiento de orden de la policía son gobernadas ahora, por reglas desarrolladas para controlar las relaciones de la policía con presuntos delincuentes. Esto es, pensamos, un desarrollo completamente nuevo. Durante siglos, el papel de la policía como vigilantes, no se juzgó principalmente en lo que se refiere a su cumplimento con procedimientos determinados, sino en lo que se refiere a lograr un objetivo deseado. El objetivo era el orden, término inherentemente ambiguo, sino una condición que las personas en una comunidad determinada reconocían cuando la observaban. Los medios eran igual que esos que la propia comunidad emplearía, si sus miembros fueran suficientemente determinados, valerosos y autorizados. Detectar y aprehender delincuentes, por el contrario, era un medio para lograr un fin, no un fin en sí mismo; una sentencia judicial de culpa o inocencia era lo que se esperaba como resultado de la modalidad de poner en vigor la ley. Desde el principio se esperaba que la policía siguiera reglas que definen ese proceso, aunque los estados difirieron en cuan severas las reglas deberían ser. El proceso de aprehensión de delincuentes siempre fue entendido, como uno que involucraba las garantías individuales, la violación de estas, era inaceptable, porque significaba que el policía trasgresor estaría actuando como juez y jurado y ése no era su trabajo. La culpa o la inocencia serían determinadas por las normas generales bajo procedimientos determinados.
Ordinariamente, ningún juez o jurado, alguna vez toma conocimiento sobre personas colocadas en una disputa, sobre el apropiado nivel de orden en el barrio. Eso no sólo es verdad, porque de hecho muchos de esos casos son manejados informalmente en la calle, sino también porque ninguna regla general está disponible para definir los supuestos acerca de lo que significa desorden y por consecuencia, un juez no es más sabio o más eficaz que un policía. Hasta hace muy poco en muchos estados, e incluso hoy en algunos lugares, los policías arrestan por tales cosas como “persona sospechosa”, “vagancia” o “ebriedad pública” cargos que escasamente tienen cualquier significado legal. Estos cargos no existen, porque la sociedad quiere que los jueces castiguen a vagos o borrachos, sino porque quiere que un funcionario tenga las herramientas legales, para quitar a las personas indeseables de un barrio, cuando los esfuerzos informales por conservar el orden en las calles han fallado.
Una vez que empezamos a pensar en todos los aspectos del trabajo policíaco, que involucran la aplicación de reglas generales bajo procedimientos determinados, preguntamos lo que constituye una “persona indeseable” y por qué se debe “criminalizar” la vagancia o embriaguez. Un fuerte y loable deseo de ver que se trata a las personas adecuadamente, nos hace preocuparnos, por permitir a la policía sacar a personas que son indeseable por alguna vaga o parroquial norma. Un creciente y desconfiado utilitarismo nos lleva dudar que cualquier conducta que no hiere a otra persona, debería ser hecha ilegal y por consecuencia muchos de nosotros que investigamos el trabajo que realiza la policía, estamos renuentes de permitirles realizar, de la única maneras pueden, una función que cada barrio quiere desesperadamente que realicen.
Este deseo de “descriminalizar” conductas sin reputación, que “no dañan a nadie” y por consecuencia, quitar la mejor sanción que la policía puede emplear para mantener el orden en los barrios es, pensamos, un error. Arrestar a un borracho o un vago que no han dañado a ninguna persona identificable parece injusto y en cierto sentido lo es. Pero no hacer algo sobre un grupo de borrachos o vagos puede destruir una comunidad entera. Una regla particular que parece tener sentido en un caso individual, no tiene ningún sentido cuando es hecha una regla general y aplicada a todos los casos. No tiene ningún sentido, porque no tiene en cuenta la conexión entre una ventana rota dejada sin atención y mil ventanas rotas. Por supuesto agencias gubernamentales diferentes de la policía, podrían asistir los problemas creados por los borrachos o los mentalmente enfermos, pero en la mayoría de las comunidades sobre todo donde el movimiento de “desinstitucionalizacion” ha sido fuerte, estas no hacen nada.
La preocupación sobre la igualdad es más seria. ¿Podríamos estar de acuerdo que cierta conducta hace a una persona más indeseable que otra, pero cómo aseguramos qué edad o color de piel u origen nacional o amaneramientos inocuos no se volverán la base para distinguir el indeseable del deseable? ¿Cómo aseguramos, para abreviar, que la policía no se convierte en agentes de la discriminación de los barrios?
Nosotros no podemos ofrecer ninguna respuesta satisfactoria a estas importantes preguntas. No estamos seguros que haya una respuesta satisfactoria excepto, esperar que por su selección, entrenamiento y vigilancia, la policía se le inculcará un claro sentido del límite exterior de su autoridad discrecional. Ese límite, aproximadamente es esto, la policía existe para ayudar a regular la conducta, no para mantener la pureza racial o étnica de un barrio.
Considérese el caso de los multifamiliares Robert Taylor en Chicago, uno de las unidades habitacionales públicas más grandes en el país. Es casa para casi 20,000 personas, todos negros y se extiende encima de noventa y dos acres a lo largo de la Calle South State. Se le nombró así por un afroamericano distinguido, que había sido, durante los años cuarenta, presidente de la Chicago Housing Authority. No mucho después de que fuera inaugurado, en 1962, las relaciones entre los residentes de la unidad habitacional y la policía se deterioraron grandemente. Los ciudadanos sentían que la policía era insensible o brutal; la policía, a su vez, se quejó de ataques sin motivación contra ellos. Algunos policías de Chicago cuentan de tiempos cuando tenían miedo entrar en el multifamiliar. Los niveles de crimen volaban.
Ultimo edificio del complejo de vivienda Robert Taylor
antes de su demoliciónen marzo de 2007
Hoy, la atmósfera ha cambiado. Las relaciones policía-ciudadano han mejorado, aparentemente, ambos lados aprendieron algo de la experiencia anterior. Recientemente, un muchacho robo una bolsa y se dio a la fuga. Varias personas jóvenes que vieron el robo voluntariamente pasaron la información a la policía sobre la identidad y residencia del ladrón e hicieron esto públicamente, frente a amigos y vecinos. Pero los problemas persisten, principal entre ellos la presencia de pandillas de jóvenes que aterrorizan a los residentes y reclutan a sus miembros en la unidad habitacional. Las personas esperan que la policía “haga algo” al respecto y la policía esta determinada a hacer simplemente eso.
¿Pero que hacer? Aunque la policía puede obviamente hacer arrestos, siempre que un miembro de la pandilla quiebre la ley, una pandilla se puede formar, puede reclutar y se puede congregar sin quebrar la ley. Y sólo un fragmento diminuto de crímenes relacionados con pandillas se puede resolverse con un arresto; así, si un arresto es el único recurso para la policía, los miedos de los residentes irán en aumento. La policía pronto se sentirá desvalida y los residentes creerán de nuevo que la policía “no hace nada.” Lo que la policía hace es cazar a los miembros conocidos de las pandillas afuera de los multifamiliares. En las palabras de un policía, “Pateamos traseros” Los residentes saben esto y lo aprueban. La tácita alianza policía-ciudadano en la unidad habitacional es reforzada por la visión de que la policía y las pandillas son las dos fuentes rivales de poder en el área y que las pandillas no van a ganar.
Pandilla de los East Side Bishops frente al Bachillerato de la comunidad de Watts, en 1992. Foto de Joseph Rodriguez, durante una beca de la fundación Alicia Patterson
Ninguno de esto se reconcilia fácilmente con cualquier concepción de proceso debido o trato justo. Desde que residentes y miembros de la banda son negros, la raza no es un factor. Pero podría ser. Suponga un multifamiliar blanco confronta a una banda negra o viceversa. Estaríamos preocupados sobre el partido que toma la policía. Pero el problema sustantivo permanece el mismo: ¿cómo puede la policía fortalecer los mecanismos de control social informal de las comunidades naturales, para minimizar el miedo en los lugares públicos? La entrada en vigor de la ley, por si misma, no es ninguna respuesta: una pandilla puede debilitar o destruir una comunidad permaneciendo allí de manera amenazante y hablando rudamente a los transeúntes sin quebrar la ley.
Nosotros tenemos una dificultad al pensar sobre estas cosas, no simplemente por los problemas éticos y legales que son tan complejos, sino porque nos hemos acostumbrado a pensar en la ley en términos esencialmente individuales. La ley define mis derechos, castiga la conducta y es aplicada por ese funcionario debido al daño. Asumimos, pensando de esta manera, que lo que es bueno para el individuo será bueno para la comunidad y lo que no importa, cuando pasa a una persona, no importará si pasa a muchos. Ordinariamente, ésas son asunciones creíbles. Pero en casos dónde la conducta que es tolerable a una persona es intolerable a muchos otros, las reacciones de los otros -el miedo, la retirada, el marcharse de allí- puede hacer las cosas finalmente más difíciles para todos, incluso para el individuo que primero profesó indiferencia.
Puede ser su sensibilidad mayor hacia lo comunal como opuesto a las necesidades individuales, que ayuda a explicar por qué los residentes de comunidades pequeñas están más satisfechos con su policía, que los residentes de barrios similares en las grandes ciudades. Elinor Ostrom y sus colaboradores en la Universidad de Indiana compararon la percepción de servicios policíacos en dos pueblos pobres de Illinois, todos formados por personas de raza negra, Phoenix y East Chicago Heights, con aquellos, de tres barrios todos también de raza negra, equiparables en Chicago. El nivel de victimización criminal y la calidad de relaciones del policía-comunidad parecía ser las mismas en los pueblos y los barrios de Chicago. Pero los ciudadanos que viven en sus propios pueblos estaban más dispuestos a decir que ellos, no se quedan en casa por miedo al crimen, mas probablemente que aquellos que vivían en los barrios de Chicago; estaban además de acuerdo que la policía local tiene “el derecho para tomar cualquier acción necesaria” para lidiar con los problemas y estaban de acuerdo que la policía esta afuera para ver por las necesidades del ciudadano promedio. Es posible que los residentes y la policía de los pueblos pequeños se vieran comprometidos en un esfuerzo subsidiario, de mantener una cierta normatividad de vida comunal, mientras que aquellos que viven en la gran ciudad, se sienten que simplemente piden y se les proporciona servicios determinados sobre una base individual.
¿Si esto es cierto, cómo un jefe policíaco inteligente debe desplegar sus limitados recursos? La primera respuesta es que nadie lo sabe con toda seguridad y el curso más prudente de acción sería probar variaciones más allá del experimento de Newark, para ver mas precisamente qué programas funcionan en determinados barrios. La segunda respuesta también es un clavo ardiendo, probablemente pueden ocuparse mejor en muchos aspectos de mantenimiento del orden en los barrios, formas que involucren a la policía mínimamente o nada en absoluto. Un centro comercial bullicioso y un suburbio callado, bien atendido pueden no necesitar casi ninguna presencia policíaca visible. En ambos casos, la proporción de personas respetables, con referencia a las desordenadas es ordinariamente tan alto, como para hacer el control social informal mas eficaz.
Incluso en áreas que están en riesgo por los elementos desordenados, la acción del ciudadano sin involucramiento policíaco sustancial puede ser suficiente. Las reuniones entre adolescentes que gustan estar afuera en una esquina determinada y los adultos que quieren usar esa esquina podrían llevar a un acuerdo amistoso, estableciendo un conjunto de reglas sobre cuántas personas se puede permitir congregarse, dónde y cuando.
Donde ningún entendimiento es posible -o si fue posible, no se observó- el patrullaje ciudadano pueden ser una respuesta suficiente. Existen dos tradiciones de involucramiento comunal manteniendo el orden: primero, el de los “vigilantes de la comunidad”, que es tan antiguo como los primeros asentamientos en el Nuevo Mundo, que hasta bien entrado el siglo diecinueve, los vigilantes voluntarios, no la policía, patrullaron sus comunidades para guardar el orden. Ellos lo hicieron, en gran medida, sin tomar la ley en sus manos, es decir, sin lastimar o usar la fuerza contra las personas. Su presencia detuvo el desorden o alertó la comunidad que el desorden no se podía detener. Hay centenares de tales esfuerzos hoy en las comunidades por toda la nación. Quizás el mejor conocido son esos de los Ángeles Guardianes, un grupo de personas jóvenes desarmadas con boinas distintivas y camisetas que primero llamaron la atención pública cuando empezaron a patrullar el Metro de la Ciudad de Nueva York, pero quiénes señalan tener hoy delegaciones en más de treinta ciudades norteamericanas. Desafortunadamente, tenemos poca información sobre el efecto de estos grupos sobre el crimen. Es posible, sin embargo, que cualquiera que sea su efecto en el crimen, los ciudadanos encuentran su presencia tranquilizante y que contribuyen por consecuencia a mantener un sentido de orden y civilidad.
La segunda tradición es el “vigilante.” Raramente una características de la fundación de las comunidades del Este, será encontrado principalmente en aquellos pueblos frontera que crecieron antes de ser alcanzados por las instituciones de gobierno. Más de 350 grupos de vigilantes se conocen de haber existido; su rasgo distintivo era que sus miembros tomaron la ley en sus propias manos, actuando como juez, jurado y a menudo verdugo, así como policía. Hoy, el movimiento vigilante es conspicuo por su rareza, a pesar del gran temor expresado por los ciudadanos, que las ciudades más antiguas se estaban volviendo “fronteras urbanas”. Pero algunos grupos de guardianes de la comunidad han bordeado la línea divisoria y otros pueden cruzarla en el futuro. Un caso ambiguo, informó en el Wall Street Journal involucró la patrulla de ciudadanos en el área del Silver Lake en Belleville, New Jersey. Un líder dijo al reportero, “Nosotros buscamos a los forasteros” y si unos adolescentes de afuera del barrio entraban, “les preguntamos sobre sus asuntos aquí”, dijo “Si dicen que van a ver a la Señora Jones calle abajo, correcto, les permitimos pasar, pero entonces les seguimos por la cuadra, para asegurarnos que realmente van a ver a Señora Jones”.
Aunque los ciudadanos pueden hacer un gran trabajo, simplemente la policía es la clave para el mantenimiento del orden. En primer lugar, muchas comunidades, como Robert Taylor Homes, no pueden hacer el trabajo solas. Para otra, ningún ciudadano en un barrio, incluso uno organizado, es probable tenga el sentido de responsabilidad que llevar una insignia confiere. Los psicólogos han hecho muchos estudios sobre porqué las personas no van en ayuda de personas que están siendo atacadas o buscando auxilio y han aprendido que la causa no es “apatía” o “egoísmo” sino la ausencia de algunas bases creíbles para sentir que uno debe aceptar esa responsabilidad personalmente. Irónicamente, evitar la responsabilidad es más fácil, cuando muchas personas lo están haciendo ya. En las calles y en lugares públicos, dónde el orden es tan importante, muchas personas es probable que estén “yendo y viniendo”, un hecho que reduce la oportunidad de cualquier persona de actuar como el agente de la comunidad. El uniforme de oficial de policía, le singulariza como la persona que debe aceptar esa responsabilidad si se presenta. Además, debe esperarse que los policías, más fácilmente que sus contrapartes ciudadanas, distingan entre lo que es necesario para proteger la seguridad de la calle y aquello que meramente protege la pureza étnica.
Pero las fuerzas policíacas de los Estados Unidos están perdiendo, no ganando miembros. Algunas ciudades han sufrido cortes sustanciales en el número de policías disponibles para servicio. No es probable que estos cortes sean invertidos en un futuro cercano. Por consiguiente, cada departamento debe asignar a sus oficiales existentes con gran cuidado. Algunos barrios están tan desmoralizados y corroídos por el crimen que hacen del patrullaje a pie inútil; lo mejor que la policía puede hacer con los recursos limitados es responder al número enorme de llamadas de servicio. Otros barrios son tan estables y serenos que hace del patrullaje a pie innecesario. La clave es identificar los barrios a punto de ladease, donde el orden público está deteriorando pero no es irrecuperable, dónde las calles frecuentemente se usan por personas preocupadas, dónde una ventana probablemente será rota en cualquier momento y debe arreglarse rápidamente si no todo pronto estará estropeado.
La mayoría de los departamentos de policía no tienen maneras de identificar tales áreas y asignarles entonces policías. Se asignan funcionarios en base a los rangos de crimen (significando eso, que se despojan a menudo las áreas amenazadas marginalmente, para que la policía pueda investigar crímenes en áreas dónde la situación es desesperada) o en base a las llamadas para de servicio (a pesar del hecho que la mayoría de los ciudadanos no llama a la policía cuando meramente se asustan o son molestados). Para asignar el patrullaje sabiamente, el departamento debe observar los barrios y decidir, con evidencia de primera mano, dónde un policía adicional hará una diferencia más grande, promoviendo un sentido de seguridad.
Una manera de estirar los recursos policíacos limitados está siendo probada en algunas unidades habitacionales públicas. Las organizaciones de los arrendatarios contratan a policía fuera de servicio para el trabajo de patrullaje en sus edificios. Los costes no son altos (por lo menos no para el residente), al funcionario le gusta el ingreso adicional y los residentes se sienten más seguros. Tales arreglos son probablemente más exitosos que contratar vigilantes privados y el experimento de Newark nos ayuda a entender por qué. Un guardia de seguridad privado puede detener el crimen o hacer con su conducta peor el comportamiento y puede ir a ayudar a las personas que la necesitan, pero no puede intervenir, es decir, controlar o ahuyentar, a alguien que violente las normas de la comunidad. Siendo el policía un funcionario juramentado -un “real chota”- parece dar mas confianza a uno, con su sentido del deber y el aura de autoridad necesarias para realizar esa difícil tarea.
Los policías podrían ser alentados a ir hacia y desde las estaciones de servicio en el transporte público y mientras están en el autobús o en el vagón del metro, pongan en vigor las reglas sobre fumar, beber, conducta desordenada y similares. La obligación de cumplir con la ley, necesita involucrar nada menos que sacar al ofensor (la ofensa, después de todo, no es algo por lo que un oficial superior o un juez desea ser molestado). Quizás el mantenimiento aleatorio, pero implacable de normas en los autobuses, llevaría a condiciones en estos que se aproximen al nivel de civilidad que tomamos ahora como un hecho en los aviones.
Pero el requisito más importante es pensar que mantener el orden en situaciones inciertas es un trabajo vital. La policía sabe que éste es una de sus funciones y también creen, correctamente, que no puede hacerse de la exclusión de la investigación delictiva y de la respuesta a las llamadas de servicio. Les puede animar el suponer, sin embargo, en base a nuestras preocupaciones a menudo repetidas acerca del crimen serio y violento, que serán juzgados exclusivamente en su capacidad como combatientes del crimen. Sobre la carga si éste es el caso, los administradores de la policía continuarán concentrando el personal policíaco en las áreas del alta criminalidad (aunque no necesariamente en las áreas más vulnerable a la invasión delictiva) enfatizando su entrenamiento en legislación y la aprehensión delictiva (y no su entrenamiento en gerentes de la vida callejera) y unirse demasiado rápidamente en las campañas de descriminalizar la conducta “inocua” (aunque la embriaguez pública, prostitución callejera, y la propaganda pornográfica pueda destruir una comunidad más rápidamente que cualquier equipo de ladrones profesionales).
Sobre todo, hay que regresar a nuestra visión largamente abandonada, la policía debe proteger las comunidades así como los individuos. Nuestras estadísticas del crimen y las encuestas de victimización deben medir las pérdidas comunitarias, tanto como los médicos reconocen hoy la importancia de la prevención de salud, en lugar de tratar la enfermedad simplemente, para que la policía -y el resto de nosotros- reconozca la importancia de mantener, intactas, comunidades sin las ventanas rotas
Copyright 1982 by James Q. Wilson and George L. Kelling. All rights reserved.
The Atlantic Monthly; March 1982; Broken Windows; Volume 249, No. 3; pages 29-38.
Traducción de Alejandro Monzón
*Utilizamos expresiones del argot callejero de México para hacer una traducción mas aproximada del original, en el contexto de lectores mexicanos.
Nel: No
Alburear: se refiere en México a la forma que tiene el vulgo de efectuar burlas por medio de ingeniosos vocablos de doble intención.
